：居民燃气安全管理的界面在哪里？公说公有理，婆说婆有理，出事不讲理，谁弱谁有理！这不符合法治思想，也不利于燃气管理的长治久安。
本文作者为律师、高级工程师、注册安全工程师，从事燃气运行管理二十多年，有着丰富的现场管理经验，曾主持、参与多项燃气技术标准的起草、编制，把专业管理和法律知识融合于工作中，是难得的燃气技术、法律专业的跨界专家。
针对城镇燃气居民用户的安全管理难点，其从法治的角度梳理城镇燃气居民用户管理的法律关系，厘清界面，便于各级管理者进一步明确、细化管理措施，使各参与主体做到责任归位，各司其职，切实提升燃气安全管理状态。本文对立法、执法部门、燃气管理机构及燃气管理参与者有很好的指导、借鉴作用，墙裂推荐！（转发需注明作者及出处）
对居民燃气用户的管理是城镇燃气安全管理的重点、难点。为了更好地规范对城镇燃气的管理，国务院、各级地方政府陆续出台了燃气管理条例，从不同角度强化了城镇燃气的管理。
2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。中央习出席会议并发表重要讲话。习指出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更看重系统性、整体性、协同性。关于城镇燃气的立法工作，各地方政府结合上位法的要求和安全管理实际的需求，一直在探索积极组织燃气管理条例的制定、修订、完善工作，这对规范和提升城镇燃气安全管理起到非常好的推动作用，但目前也有个别燃气条例规范的条款与生产生活实际不符，出现管控措施无法落地情况。
本文依据法律、法规的具体规定，重点从立法的角度理清城镇燃气参与主体的管理界面（本文不进行具体管理、技术和操作层面论述），确定相关参与主体的职责，旨在为城镇燃气的管理者和从业人员提供帮助、参考和借鉴。
对于物（不动产或者动产）的管理责任必然要依托于所有权和实际占有，所有人或者物的管理人要对其所实际占有或使用的物做到合理使用和管理。有关规定法律、法规条款如下：
1、《物权法》第39条（《民法典》第240条） 所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
2、《物权法》第73条（《民法典》第274条）：建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。
3、《民法典》第273条业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利为由不履行义务。
4、《物权法》第71条（《民法典》第272条）业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。
第19条 管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。管道燃气经营者应当按照供气、用气合同的约定，对单位燃气用户的燃气设施承担对应的管理责任。
第53条燃气设施，包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。
综上，《物权法》和即将实施的《民法典》等法律对物的占有、使用和处分做了明确规定。国务院制定的《城镇燃气管理条例》第19条、第53条针对燃气设施的管理责任进行了具体明确和界定，这两条规范符合法治思想、定位准，是目前关于燃气设施管理责任界定的最高级别的上位法条款，各级地方法规应该在此规定范围内进行细化，分解落实责任。
国务院发布的《城镇燃气管理条例》定义的燃气设施分为三部分，分别对其管理责任辨析如下：
1、市政燃气设施，这是为城镇进行整体或区域供气的公共燃气设施，这部分设施的产权属于燃气经营企业，其管理责任自然由燃气经营企业承担。也有市政燃气设施由政府出资建设或者其他机构、单位出资建设，基于合同关系而委托燃气经营公司进行管理的情况。
2、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，通俗地讲这是指燃气管线从居民小区建筑红线到居民楼住宅外墙墙体之间的燃气设施，也就是指居民住宅区的庭院燃气管网（包括调压、计量等设备设施）。这部分燃气设施的产权属于该居民区全体业主共有财产，按照《物权法》的规定其管理义务人应为全体业主，但是因为《城镇燃气管理条例》明确规定，由燃气企业负责维护更新改造，按照《释义》的说法：由燃气公司负责管理在技术上、经济上更为合理、可行；在实践中，各地物价部门已经把燃气经营企业管理的成本列入居民燃气的售气价格中，这在本质上也体现出了全体业主与燃气经营企业之间在对这部分燃气设施管理中的主从关系、托管关系。
3、户内燃气设施，即建筑区划内业主专有部分燃气设施，与第二部分燃气设施相对应，是指居民住宅内的全部燃气设施，包括户内燃气管线、阀门、报警器、切断阀、燃气表、燃气软管以及用气设备等，这部分燃气设施全部在用户自己的家中，属于业主的专有部分，其产权属于居民用户，由用户实际占有使用，按照《物权法》的规定，其管理义务人是居民用户。具体举两个户内燃气设施管理的例子：
1）关于报警器、切断阀的管理：报警器、切断阀的产权属于用户，依据《物权法》，毋庸置疑用户应该承担对报警器、切断阀的管理责任。由于报警器、切断阀涉及安全技术和系统匹配性问题，用户没有能力对其进行维修，这与用户没有能力维修自己家中的电视机一样，产权所有人、实际占有人（居民用户）对有故障的报警器、切断阀进行报修，燃气经营企业或产品销售企业应约上门对故障产品维修并收取对应的维修费用。燃气经营企业或产品销售企业承担的是有限的法定责任和维修责任，包括：定期入户安检，发现报警器、切断阀有故障的及时提示用户申请维修，有资质的燃气经营企业或产品销售企业及时维修。居民燃气用户承担的是无限管理责任，包括：正确安全使用报警器、切断阀，发现故障及时报修，使报警器、切断阀处于工作状态。
2）关于燃气表的管理：燃气表是个例外，在实践中，鉴于这部分设施涉及燃气专业技术、收费结算和安全问题，地方政府把燃气表的维修、维护划归给燃气经营企业，把管理的成本列入居民燃气的售气价格中。需要明晰的法律关系是：基于产权所有人、实际占有人（居民用户）对自有燃气设备需要维修燃气经营企业与居民用户之间形成的维修托管关系，燃气经营企业承担维修责任，获得的是售气价格构成中对应的维修资金（也有少部分省市燃气表维修费用没有列入售气价格中，而是直接向用户收取维修、更新的燃气表费用，这也合理合法，只是形式不同。）。
燃气经营企业对于居民户内的燃气表承担的是有限的法定责任和维修责任，包括：开展入户安检时的检查，基于用户发现故障报修后的维修或更换，到达使用期限时的更新（前提是售气价格中包含这部分成本）。居民用户对室内的燃气表实际占有和使用承担的是正确使用和保护的无限管理责任，包括：不得擅自拆卸、移动、破坏燃气表，不得装修封闭燃气表，不得在燃气表上堆放重物，发现故障及时报修等。
前文提到了居民用户的无限责任与燃气经营企业的有限责任，区分无限责任与有限责任的意义在于民事责任以无限责任为原则，而以有限责任为例外，有限责任适用于法律有特别规定或合同的约定，比如，燃气经营企业入户安检就是法律的特别规定，居民燃气设施日常中的故障报修、燃气经营企业承接维修就是一种虚拟的、事实合同关系。概括讲，对于本部分燃气设施，燃气用户是所有权人和实际占有使用人，承担燃气使用安全的无限主体责任：应当依法、依规正确安全使用燃气、及时报修，履行谨慎管理义务。燃气经营企业承担有限法定和维修责任：保证安全平稳供应合格的燃气，履行法定安检义务，承担因住户报修履约而发生的对等维修责任。
本部分的燃气设施由居民用户负责管理。（特殊情况，燃气经营企业对燃气表负责维修）
依法治国、实施法治建设应该整体谋划，注重系统性、整体性、协同性，循序渐进地组织立法。在城镇燃气管理条例的地方立法过程中，个别地方政府急于要加强对城镇燃气的安全管理，制定部分条款调研不够充分，确立法律关系模糊，在实际管理中无法落实，甚至与国务院制定的《城镇燃气管理条例》（上位法）不一致、出现法律。关于法律冲突，《立法法》有相关规定，主要有：
第73条规定：地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项作出规定。
第96条规定：下位法违反上位法规定的由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销。
某地方城镇燃气管理条例规定“燃气经营企业负责居民用户室内的燃气泄漏报警器和自动切断装置的运行、维护、抢修和更新改造。”这里的问题体现在：
1、居民户内燃气泄漏报警器和自动切断装置产权属于用户、由用户实际占有和使用，按照《物权法》规定维护责任由用户负责，而不是燃气经营企业。这与庭院管网的管理方式不同，庭院管网虽不是燃气经营企业产权而由其来管理，首先是因为有上位法《城镇燃气管理条例》的规定（原因如前文第二部分所述）。其次，庭院管网处于公共区域，燃气经营企业具备实际管控条件。因此，燃气泄漏报警器和自动切断装置与庭院管网没有可比性，没有上位法(法律、行政法规)的规定，地方法规无权调整、设置该责任。燃气泄漏报警器和自动切断装置处于居民用户的室内，燃气经营企业不具备管理条件。
2、按照国务院制定的《城镇燃气管理条例》第19条规定，居民户内燃气泄漏报警器和自动切断装置属于建筑区划内业主专有部分燃气设施，不属于管道燃气经营者管理范围。
3、该地方城镇燃气管理条例为燃气经营企业管理报警器和自动切断装置设定了四个职责：运行、维护、抢修和更新改造。一般来讲，对于设施“运行”的基本要求是：随时保证设施处于良好的使用状态，燃气泄漏报警器内部控制器为电子元件、使用寿命短，受厨房使用环境的影响，出现故障在所难免。所以，对于处于用户家中的燃气泄漏报警器，燃气经营者无法履行保证其随时具备使用状态的责任；对于“维护”的基本要求是：保持燃气泄漏报警器清洁，现场查看使其持续通电，观察显示功能灯在正常位置，按动报警器测试键检查自动切断装置的联动性等，对于处于用户家中的燃气泄漏报警器，燃气经营者无法履行此责任；只有基于用户主动报修的“抢修”和在安检中发现故障或者到期的“更新”职责可以实现。
而居民用户在日常使用报警器、自动切断装置过程中能随时发现故障，进而申请厂家或者燃气经营企业进行有偿维修或者更新。所以，由居民用户负责维护管理，既符合现实情况又符合法律关系，管理责任明确。现实中用户对安全不在乎、不正确使用燃气报警器现象时有发生，出安全事故之后就找企业、闹政府，用户认为自己没责任。用户做为报警器的直接使用人不负责任，根源在于地方法规给其确定的责任不明晰。
让没有法定职责、不具备管理条件的燃气经营企业管理报警器和自动切断装置无法起到安全管控效果。不让具备有管理条件、依法应该对报警器和自动切断装置来管理的居民用户进行日常管理，会使用户安全意识淡薄，形成管理责任缺位，造成户内燃气安全管理失控。暂不考虑维修成本和千家万户的入户维修频率问题，此项无法实现的职责倒置的立法要求，把燃气经营企业定位成户内燃气安全的责任主体，实在是不合法、不合理、不合情、不可行。
依法治国、科学立法要结合实际，特别是城镇燃气管理涉及公共安全，对燃气管理立法不是一次性的简单的政府工作安排，而是管理体系的设计，牵一发而动全身，应做好充分的调研论证，做好上下衔接，提升立法质量，实现职责明晰，各负其责，齐抓共治的效果。建议地方立法机构对照国务院《城镇燃气管理条例》第19条、第53条的界定，尽快梳理、修订、完善对城镇燃气参与主体管控责任的界定。
笔者关注最新的地方法规、规范性文件在城镇居民用户安全管理中体现出新的亮点，其中更多体现出依法立法，规范治理的理念。在此把北京市、青岛市好的做法梳理，希望能为立法者和燃气管理参与者提供启发和借鉴。
新修订的《北京市燃气管理条例》将于2021年1月1日起施行，主要有以下亮点：
燃气供应企业应当对燃气供应安全负责，并加强对燃气使用安全的服务指导和技术保障。
管道燃气供应企业对居民用户专有部分以外的燃气设施承担运行、维护、抢修和更新改造的责任，所需费用计入配气成本；专有部分的燃气设施需要维修、安装、改装、移动或者拆除的，接受委托的管道燃气供应企业应当按照规范实施作业，并由居民用户承担相应费用，国家另有规定的除外。
燃气用户应当在具备安全用气条件的场所正确使用燃气和管道燃气自闭阀、气瓶调压器等设施设备；安装、使用符合国家和本市有关标准和规范的燃气燃烧器具及其连接管、燃气泄漏报警装置，并按照使用年限要求进行更换。
房屋出租人出租房屋应当保证交付的房屋符合本条第一款的规定，并承担燃气设施和用气设备的维护、维修和更新改造责任，承租人应当承担日常燃气使用安全责任，房屋租赁合同另有约定的除外。
有下列情形之一的，燃气供应企业应当在书面告知燃气用户后对其暂停供气或者限制购气，并向城市管理综合执法部门报告：
本次北京市燃气管理条例修订也有需要完善和改进的方面（个人观点，欢迎探讨、商榷），第71条在明确有关用语的含义时，对居民用户专有部分的燃气设施解释为：是指燃气计量表安装在户内时，从户内燃气计量表起（不包括燃气计量表）按照顺气流方向延伸的燃气管道等燃气设施，以及燃气计量表安装在室外时燃气管道进户墙内侧的燃气设施（不包括墙体内的燃气设施）
“居民用户专有部分的燃气设施”是根据燃气设施所处的空间场所不同而界定的，即是业主家中属于业主产权的燃气设施（通俗讲，用户关上房门，自己家中的燃气设施就是居民用户专有部分的燃气设施，包括燃气管道、燃气表、报警器、切断阀等）。
是否是居民用户专有燃气设施判断的依据标准就是所有权、独自占有。因居民用户无能力维修燃气表、报警器、切断阀等而委托燃气经营公司进行的维修、改造等行为不是判定设施归属的标准。
这其中有个疑问，居民户内的燃气立管是否属于专有部分的燃气设施？回答是肯定的，是居民用户专有的燃气设施，只不过受到燃气输送工艺的约束，这部分立管需要配合完成对楼上、楼下邻居的燃气输送任务，这里涉及民法提到的相邻关系问题。即，不必区分燃气计量表安装在室内还是室外，燃气管道进户墙内侧的燃气设施都是居民用户专有部分的燃气设施。
青岛市城市管理局为了加强居民用户燃气设施安全管理，规范室内燃气设施设计、安装、运行、维护及使用，预防和减少燃气安全事故发生，保障社会公共安全，制定了居民用户燃气设施安全管理规定。准确地讲，《青岛市居民用户燃气设施安全管理规定》不属于法规，属于政府部门为了提升管理而制定的规范性文件，文件号为：青城管规〔2020〕1号。
这个文件的制定结合当前居民燃气安全管理的重点和难点，在文件中体现出多个管理亮点，文件依法合规，各项条款是对上位法的指导思想的落实，文件不回避矛盾，各项措施接地气，堪称当前城镇燃气居民用户安全管理教科书级范本，值得推广借鉴。
规定自2020年6月29日起施行，有效期至2025年6月28日。制定、修订燃气条例环节多、流程长，而当前居民燃气安全管理问题又迫切需要解决的，这样在依法合规的前提下制定出具体的规定，设定实施有效期便于随着安全管理形势的变化做出后续调整，做法成熟后修订燃气管理条例，此方式可圈可点。
管道燃气居民用户以燃气管道连接燃气燃烧器具软管的阀门为界，阀门和阀门之前的燃气设施由燃气经营企业负责维护、更新；家用燃气报警器、自动切断阀和连接燃气燃烧器具软管的阀门之后的燃气设施、燃气燃烧器具，由用户负责维护、更新。
燃气经营企业维护、更新责任范围内的燃气设施，居民用户需要改装、迁移或者拆除的，应当向燃气经营企业提出申请，由燃气经营企业按照相关技术标准组织实施，费用由用户承担。
推广应用家用燃气报警器、自动切断阀、自闭阀（具有超压、欠压、过流自动关闭功能）、不锈钢波纹软管等设施和有螺纹接口的阀门、燃气燃烧器具。
居民用户应当对家用燃气报警器、自动切断阀按照产品说明书的要求进行定期检查。
居民用户应当遵守安全用气规则，正确使用燃气设施及燃气燃烧器具，对室内燃气设施进行日常检查，发现事故隐患及时报告燃气经营企业。
燃气灶、燃气热水器、燃气采暖炉使用年数的限制为八年；家用燃气报警器使用年限为五年，使用到三年时至少检测一次；自动切断阀使用的时间为十年。
橡胶软管使用二年、不锈钢波纹软管使用八年、瓶装液化石油气调压器使用三年，应当定期更换;连接软管出现老化、腐蚀等问题时，应当立即更换。
居民用户开通燃气前，燃气经营企业应当对用户室内燃气设施和燃气燃烧器具进行检查。
燃气经营企业发现用户违反安全用气规则或者存在安全隐患的，应当书面提出整改要求。用户不按照要求整改造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
对于一般安全隐患，用户不按照要求整改的，燃气经营企业可以通报镇人民政府（街道办事处）、物业服务企业协助督促其整改，并可以采取暂停供气措施。
对于燃气设施损坏、燃气泄漏等危及社会公共安全的严重安全隐患或者事故，燃气经营企业应当采取暂停供气措施，并报告燃气管理部门、应急管理部门。
房屋出租或者出借的，房屋出租（借）人向居住人员提供的燃气设施和燃气燃烧器具应当完好并符合安全使用要求，告知使用方法，提示安全用气。房屋出租（借）人不得向居住人员提供超过使用年数的限制的燃气设施和燃气燃烧器具。
青岛市的这个管理规定几乎囊括了当前居民用户燃气的安全管理的主要难点，并且给出了明确、具体可行的处理方法，是目前国内针对居民用户燃气安全管理比较规范、实用的管理规定，各地方政府管理部门可以参照借鉴。
居民用户燃气安全涉及千家万户，国家、社会、企业和居民用户都期待有一个安全平稳的用气环境，享受绿色能源带给全社会和每个家庭的环保和便捷。依法治国就必须要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，公平正义是司法的灵魂和生命。2020年5月25日，最高人民法院院长周强在第十三届全国人大第三次会议上，代表最高法院做工作报告，针对公正司法，维护社会公平正义时强调：引导社会成员增强公共意识、规则意识。坚决防止“谁能闹谁有理”“谁横谁有理”“谁受伤谁有理”等“和稀泥”做法。
城镇燃气居民用户安全管理的关键点是明确各参与主体责任，做到权责明晰，法之有道。鉴于此，建议有法律冲突的地方法规及时进行修订、完善。建议国务院有关部门适时组织调研、制定城镇燃气居民用户安全管理条例，厘清各方法律关系，从更高层面明确管理事项。只有明晰责任，严抓落实，才能形成各负其责、各司其职的管控状态，达到共治、共管、共享的良好安全局面。